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用他們的血淚換取國家利益:不該被遺忘的「成田機場抗爭史」

2017/02/06 15:26:13 聯合新聞網 udn讀.書.人

日本的國門「東京成田機場」是世界規模最大的機場之一,然而,自1978年啟用以來,成田機場一直維持著畸形缺陷的狀態,二十幾年來只有一條正式跑道,直至2002年第二條跑道才增修完工,且比原定長度縮短了將近一半。機場外觀也宛如一座要塞,四周布滿一層層鐵絲網與監控塔台,所有出入口都戒備森嚴,長期有高達數千人的常駐機動隊在嚴格盤查周邊居民與出入者,全面性的安檢關卡直至2015年3月才廢止。這究竟是怎麼一回事?

事實上,由於羽田機場已不堪負荷,日本內閣早在1962年便決定修建新的東京國際機場,並於1966年決議選址在成田市的三里塚和芝山地區。此後,便在未經任何專業調查,也未獲當地居民同意的情況下,強行推動機場工程。

文/宇澤弘文

成田機場問題的重量與深度

成田機場問題是戰後日本所面臨的最嚴重的問題之一,在思想、社會與政治上,更有著無法估量的重要意涵。國家輕視農業、漠視成田當地農民與居民的基本人權,政府只重視航空的便捷、利益與興建機場等相關特權,人民對此感到憤懣的同時,發起了成田機場抗爭,這是人民為了守護人類尊嚴、促使日本政治與社會成熟,而賭上身家性命所發起的運動。也因為這場反對運動,人民之間產生了熱情認同與相互支持,這是成田機場問題的意涵所在。

成田機場問題即便在經過了二十五年後的今天,依舊不見解決的曙光。而這個問題的結束方式,不僅關係到成田機場及其周邊區域,同時也影響著日本社會的未來面貌。

一九六六年七月四日,為了反對日本內閣片面決議興建新東京國際機場,由人民所發起的成田抗爭,迄今已過了四分之一個世紀。如同前述,關於是否有必要興建新東京國際機場,日本政府未曾從科學和經濟的角度進行嚴謹的調查,就做出這項內閣決議。不僅如此,日本政府甚至沒有跑過任何基本流程,於事前取得生活在成田這塊土地上的農民與居民的同意,便擅自將成田選定為新東京國際機場的用地。

日本政府與公營事業團體根據該項內閣決議,自行決定機場預定地,並著手進行用地徵收作業。對此,以農民為主的地方有志之士,組成了反對機場建設的「反對同盟」,爾後展開了長達二十五年的反對運動。

反對同盟的成員,並非限定於居住在機場預定地內務農維生的農民,還包含居住在周邊區域,以農業相關產業維生的人們。反對同盟從一開始就是一個大型組織。

居民的集體抗爭。圖/取自網路
居民的集體抗爭。圖/取自網路

為什麼反對同盟的成員會廣泛包含在周邊地區營生的居民呢?就如同接下來會論述到的,若從機場的社會、經濟、技術意義等面向觀之,這樣才是「理所當然」。然而,日本政府與公營事業團體,卻從一開始就盡可能地限縮成田機場的當事人範圍,只把焦點放在直接擁有機場預定地的土地所有人,或是與土地所有者有經濟利害關係的人們身上。有一點我想要先在這裡強調:成田抗爭之所以會在「外延」與「內涵」上都不斷擴大與深化,有很大一部分是因為日本這個國家以及公營事業團體,在看待「機場社會成本」的範圍與規模時,一直持有偏見所導致的。這一點與考察成田問題應該要如何解決,有著重要的關係。

邁向解決之路的前提條件

剛才提過,成田機場問題是起於一九六六年所做出的關於新東京國際機場用地的內閣決議,在這項草率、違反民主主義的政府決策的背景之中,存在著一種在當時占主導地位的政治經濟思想,那就是認為「比起工業,農業的市場價值相對低下」,矮化農業經營、輕視務農人家的生活方式。而這種思想同時也是在日本經濟高度成長的幻想下,全力推動重化工業與都市化的時代潮流的具體表現。

這種傾向一方面造成水俁病(汞中毒)、四日市哮喘、痛痛病等公害問題擴大且難以解決,另一方面,MUTSU小川原、志布志灣等遍布全日本的大型開發計畫,卻在完全沒有批判聲浪的狀態下被持續推動。這種傾向也體現在這些恣意進行的開發計畫,以及這些計畫的受挫之上。

成田機場問題以最鮮明極端的形式,具現了存在於這些現象根源之處的日本經濟與社會結構中的基本矛盾,並清楚地展現了日本社會的病理學特徵。成田問題成為了日本經濟與社會所有矛盾的象徵,青年們對於日本政治體制中非民主主義的特質,以及經濟制度中的壓迫結構抱持著批判態度,對於以這些青年為首,所有對高度經濟成長下的政治與思想脈動情況感到不安的人而言,成田抗爭漸漸成了一個關注焦點。

特別是,以東京大學紛爭為首,擴展至全國大學校園的反權力抗爭活動,在其遭受高壓扭曲的過程中,對全國高度政治化的各個學生組織而言,成田抗爭提供了一個場域,讓這些組織能夠作為實際展演並相互表明各自思想與主張的競技場。這使得成田機場問題變得極為複雜,也讓解套變得更加困難。然而,若我們將這種情況放在一九七○年代日本的政治思想脈絡下,此種發展在某種意義上可說是必然的。

圖/取自網路
圖/取自網路

無論如何,成田機場問題已經超越了國家、公營事業團體、縣政府、當地居民等直接當事者,被捲入整個日本社會與政治的脈動之中。成田問題會怎麼解決,已與日本整體發展動向息息相關。

透過成田機場的土地徵收、機場設施興建等過程,國家與公營事業團體屢次行使國家公權力。就算這些公權力的行使在各自的背景脈絡下,具備法律正當性,這些行為放到成田機場問題的整體流程中,也絕對不是正當的。我想這是我們在思索解決之道時,必須先清楚意識到的事情。

此外,我還想特別指出一點,在這些國家權力行使的過程中,許多國民成了犧牲者,許多年輕人也為了成田抗爭奉獻出自己的一生。考慮到這些,國家與公營事業團體的主事者,針對這一點進行誠心反省,將是解決成田機場問題的一個重要前提條件。

成田機場的社會缺陷

成田機場問題,超越了機場周邊的社區,不僅深深影響著整個日本,與整個世界也有不小的關聯。而在國際社會對日本的信賴程度上,成田機場問題也具有重要意義。日本將重要的國際機場選建在成田,到底是否真的是個賢明的選擇?這個問題關係到成田機場問題的核心,但若先撇開這個問題不談,成田機場部分營運至今,也已經超過了十年。這段期間,成田機場暗藏著各種不穩定性與危險因子,但還是成為了世界上規模最大的機場之一。成田在貨物處理量上,經過了數年的發展,已成為世界第一,而從起降班次與旅客人數來看的話,世界上能夠超越成田規模的機場沒有幾座。

這是由於成田機場位於歐亞大陸最東端,面向太平洋,再加上具備特殊的地理條件,而日本經濟在國際上所占的比重,也開始逐漸占據了當初在制定機場計畫時所完全不能想像的重量。儘管如此,若是從機場面積來看,全世界沒有一個國際機場的面積像成田這樣小,因此,以成田機場的跑道、航廈、周邊設施,尤其是貨物運輸設施的不完備等方面來說,像成田這樣充滿缺陷的國際機場恐怕是絕無僅有。

不過,成田機場的缺陷,已經不僅是空間與物理層次上的問題,更嚴重的是在社會與政治層次上。現在大家所看見的成田機場,就像是一座要塞,機場四周布滿了層層堅固的鐵絲網,所有出入口都警備森嚴,平時還有高達數千人的機動隊駐紮,嚴格監控機場周邊的居民,所有進出機場的人員都必須出示身分證明,這些異常狀態一直未曾間斷過。這是因為,就算在物理條件上,成田機場是作為一座機場在發揮著功能,但它仍是一座沒有取得當地居民共識就啟用營運的機場,就社會意義來說,是一座有缺陷的機場。由此而生的社會成本從機場啟用至今仍在持續增加,從經濟學的角度來看,這是極為龐大的一個數字,更不用說代表日本國家門面的國際機場是一座有缺陷的機場這件事情,會帶給日本的國際地位多少負面影響,這已無法單純用經濟數值來衡量。

圖/取自網路
圖/取自網路

雖然大部分造訪日本的外國人士都是利用成田機場進出,不過多數人對成田機場問題還是一無所知。或者應該說,正因為一無所知,所以當要塞化的成田機場印入眼簾之際,他們反而一定會覺得很奇怪。經濟的質與量都居於世界第一的日本、在政治與社會層面宣稱著和平與和諧,並為此感到自豪的日本,作為對外門面的機場,卻是架滿流刺鐵絲網,且被機動隊層層圍住的要塞。面對這樣的事實,並對日本的現實狀況感到困惑的人,我想應該為數不少。會因此聯想到潛伏於日本繁榮經濟陰影下的社會矛盾與不成熟的民主主義政治的人,一定也很多。事實上,這些掌握實權的日本政治家,在國際上如何發言、發表過什麼樣的主張,日本國民是完全不在乎的,大家只會從經濟貢獻的層次來評價政治人物,這是很滑稽的現實。要塞化的成田機場所象徵的日本政府的無能治理,正是其原因之一。大家不會理會那些沒有能力治理自己國家的執政者的發言,這是現在國際關係的普遍狀況。要塞化的成田機場,象徵著日本「政治不民主」與「社會不成熟」,可說是把日本社會的黑暗面暴露於全世界目光下的存在。

造成成田機場不得不以一座在物理條件上不完善、有缺陷的機場來運作的首要原因,就是土地使用上的限制,這個限制導致成田機場雖然只完成了第一期工程,卻也只能硬著頭皮啟用。眾所皆知,第一期工程只完成了一條跑道,而航廈相關設施也只能蓋在極為有限的土地上。這些年來,成田機場憑著如此侷限的硬體設施,執行著世界最大規模的機場業務,還能保持近乎零事故,真可說是一樁奇蹟。然而,在此奇蹟背後,其實隱藏著無數從事與航空、機場相關行業的工作人員數不盡的努力與苦惱,同時我們也不能遺忘當地住民的巨大不安與恐懼。

成田機場為了避開釘子戶,飛機跑道轉彎。圖/取自網路
成田機場為了避開釘子戶,飛機跑道轉彎。圖/取自網路

另一項必須指出的成田機場的物理性限制,就是空域的限制。成田機場的空域,被夾在「百里」與「羽田」兩地之間,範圍很狹窄。不僅如此,北總台地還是個因強風與濃霧而讓人感到頭疼的著名區域。從這個觀點切入來看,成田機場用地的條件限制相當嚴苛。

原本為了設定新東京國際機場的所在地,政府應該考慮到面對橫田空域等美國空軍的軍用空域時,日本要採取何種態度。一邊聚焦於對首都圈而言最合適的空域樣貌為何,同時規劃機場用地並進行規模設計。雖然如前所述,新東京國際機場在規劃之時,像這樣的討論並不充分。但我認為,在我們今天檢討成田機場問題時,這件事具有重要意義。

書名:《空港粉碎:日本農民的怒吼與成田機場悲劇》作者:宇澤弘文譯者:陳柏...
書名:《空港粉碎:日本農民的怒吼與成田機場悲劇》
作者:宇澤弘文
譯者:陳柏傑
出版社:公共冊所
出版日期:2017年2月7日
特別是因為以蘇聯經濟改革為首,社會主義各國的體制改革,造成了第二次世界大戰後的冷戰結構持續崩解,從歐洲遠至亞洲,美蘇軍事緊張關係的舒緩也逐漸落實。在這段發展中,可能必須暫時經過蘇維埃社會主義崩解後戈巴契夫政權的去留,以及波斯灣戰爭所彰顯的美國帝國主義崩解過程中的混亂等波折,但若以長遠眼光觀之,美蘇軍事緊張關係的解除,已是不可逆的歷史現實,而日本也必須在這過程中盡到一份力量才行。以這種國際情勢觀點來看,在規劃新時代的國際機場時,受美國空軍支配的空域也需要一併納入處理,然後更明確地提出一項最合適的空域計畫。在評估機場的理想規模時,以上這些事同樣具備重要的參考價值。目前成田機場處理的貨物量與旅客人數,都是在制定機場計畫時沒有預想過的規模。我認為新國際機場(或是整個體系)必須聚焦於上述事項來進行規劃才行。

目前成田機場的第二期工程正以飛快的速度進行。這項第二期工程,如前所述,完全沒有考慮到世界上的軍事結構變化與日本國際經濟地位的變化,對於首都圈國際機場位置選定所帶來的影響。第二期工程是在權宜的舊「新東京國際機場」架構中,納入現狀的需求後被設計出來的東西,看現在機場缺什麼就增加什麼而已。尤其是現在,成田機場作為一座代表著首都圈,或者說整個日本門面的主要國際機場,貨物與旅客都以同樣的方式匯集到成田,而隨著流量的日漸增加,一直恣意擴大機場用地與設施,真的會是我們所樂見的情況嗎?當我們透過「社會不完整性」或「社會缺陷」等角度來考察成田機場時,我認為這個問題具有關鍵意義。因此,為了釐清這一點,我們一起試著從普羅的立場來思考機場的「社會成本」吧。

●本文摘自公共冊所出版《空港粉碎:日本農民的怒吼與成田機場悲劇》

作者簡介:宇澤弘文(1928-2014)

日本理論經濟學大家,國際計量經濟學會終身會員。1928年出生於鳥取縣,1951年從東京大學理學部數學系畢業。曾任職於統計數學研究所、壽險公司,後論文得到美國史丹佛大學教授Kenneth J. Arrow(1972年諾貝爾經濟學獎得主)的認可,赴美擔任其研究助手,並先後就任於史丹佛大學和加州大學柏克萊分校。1964年成為芝加哥大學經濟學教授,當時年僅36歲。1968年返日,任教於東京大學經濟學部,1989年退休。1983獲選為文化功勞者,1989年被選為日本學士院會員,1995年當選美國國家科學院外籍院士,1997年獲得文化勳章。2014年,因肺炎在東京家中逝世。

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